Majoros András: A többszintű területi együttműködés lehetőségei és akadályai – A Duna-Körös-Maros-Tisza Eurorégió esete
Az európai integráció előrehaladásával és a közös regionális politika fejlődésével jelentős mértékben felértékelődtek a határ menti együttműködések különböző intézményi formái. A „címkézett" pénzügyi támogatások megjelenése mellett, a másik legfontosabb „innovációt" az jelenti, hogy megszűnőben vannak azok a jogi akadályok, melyek a legutóbbi időkig (különösen Közép-Kelet-Európában) nagyban gátolták/gátolják a határmentiséggel összefüggő problémák/előnyök közös megoldását/kiaknázását.
A versenyképes európai határrégiók esetei azt mutatják, hogy a határ menti kapcsolatrendszerek fejlődésében nem csak a spontán piaci mechanizmusoknak, hanem a közpolitikai intézményeknek is fontos szerepe van. Egy határtérség fejlődése szempontjából kulcskérdés, hogy a határ különböző oldalainak (központi, regionális és helyi) döntéshozói felismerik-e a - piaci integráció eredményeként erősödő - kölcsönös függést, illetve képesek-e arra - a kompetenciáiknak megfelelően - közös, a kölcsönös fejlődést előmozdító megoldásokat találni.
Az „euroregionalizmus" fő mozgatórugóját kétségtelenül az EU határ menti együttműködési (CBC) programjainak keretében rendelkezésre álló pénzügyi támogatások jelentik. Ugyanakkor számos (elsősorban nyugat- és észak-európai) eurorégió esetében a partnerek már túlléptek az „adomány-koalíció" jellegű kapcsolaton, és eljutottak a kooperáció azon szintjére, hogy együttműködési szervezetük meghatározó szerepet tölt be a kormányzati és az uniós szintű szakpolitikák formálásában. E „minta-eurorégiók" kezdeményezéseinek, működési mechanizmusainak - a helyi adottságoknak megfelelő - adaptálása térségünkben is célul tűzhető ki. A sikeres eurorégiók ugyan alulról jövő kezdeményezések, létrejöttükben és fejlődésükben azonban meghatározó szerepe volt/van a központi kormányok általános attitűdjének, valamint a „szolgáltató állam" elvére épülő szerepvállalásnak is.
A politikai rendszerváltásokat követően, az uniós csatlakozásra való felkészülés során a közép-kelet-európai országok számos, Nyugat-Európában ki- és továbbfejlesztett intézményi formát vettek át, köztük az eurorégió intézményét is. Magyarország esetében például az elmúlt kb. 15 évben, - helyi és/vagy megyei önkormányzatok részvételével - mintegy 20 „eurorégió" jött lére. A kezdeményezések elsődleges céljaként pénzügyi források (uniós támogatások) megszerzése fogalmazódott meg. Ugyanakkor a közös (fejlesztéspolitikai) érdekek meghatározása, a közös problémáknak/lehetőségeknek az intézményesített együttműködés keretében történő kezelése/kiaknázása már másodlagos kérdéssé vált.
A magyar-román-szerb hármashatár térségében 1997-ben jött létre a területi-közigazgatási középszinthez tartozó szereplők (Magyarországról és Romániából megyei önkormányzatok/tanácsok, míg Szerbiából a vajdasági tartományi végrehajtó tanács) együttműködését intézményesítő Duna-Körös-Maros-Tisza (DKMT) Eurorégió. A DKMT-ről megállapítható, hogy már elért jelentősnek mondható eredményeket, ami csak egy-két további, magyarországi szereplőket is magukban foglaló határ menti együttműködésről mondható el. Az alapítás óta eltelt több mint tíz évben a partnereknek sikerült egy valóban közös szervezeti struktúrát kialakítaniuk, valamint diverzifikált forrásbevonással folyamatosan fenntartaniuk, ami a jövőben is megfelelő keretet biztosíthat a határtérség szereplői számára. A szervezet további erőssége, hogy a DKMT-együttműködés nem csak az önkormányzatok közötti kapcsolatokat intézményesíti, hanem integrál számos további, elsősorban a régióközpontokhoz köthető szereplőket (például egyetemeket, gazdasági kamarákat, egészségügyi intézményeket, környezetvédelmi és vízügyi hatóságokat stb.) is. A fejlesztési ügynökség és munkacsoportok révén a megfelelő szakmai háttér is biztosított. Így néhány területen, elsősorban az árvízvédelem, az egészségügyi intézmények közötti együttműködés és a határon átnyúló turizmus terén már megvalósultak olyan programok, melyekre a jövőben további olyan projektek építhetők, és amelyek érdemben hozzájárulhatnak a hármashatár-térség integrált fejlődéséhez.
Az elért eredmények ellenére a DKMT Eurorégió egyelőre mégsem tekinthető a régiófejlesztés kulcsszereplőjének, ami részben belső, részben külső tényezőkkel magyarázható. A legfontosabb belső akadályt az jelenti, hogy a nemzetközi (alapvetően közös forrásszerzésre irányuló) együttműködést, annak részeként a magyarországi határrégió fejlődésének előmozdítását is célul kitűző DKMT ügye magyarországi oldalon belpolitikai kérdéssé vált. A - kül- és fejlesztéspolitikai szempontból értelmetlen - belpolitikai csatározások miatt fennáll annak veszélye, hogy a magyarországi érdekeltek kiszorulnak a DKMT együttműködésből, mivel annak súlypontja a román-szerb relációra tevődik át. Ugyancsak belső - az integrált határrégió-fejlesztést szintén gátló - probléma, hogy még az aktív és elkötelezett DKMT-partnereknek is - a gazdasági fejlődés eltérő tendenciái következtében - eltérőek az elképzeléseik és törekvéseik a közös gazdaságfejlesztést illetően.
A külső akadályok egyike, hogy - a rendszeressé vált kormányfői/államfői találkozók deklarációi ellenére - eddig kevés konkrétum valósult meg a DKMT-tagok hatáskörén kívül eső (államközi megállapodást és központi költségvetési forrásokból történő finanszírozást igénylő) infrastrukturális fejlesztések terén. A másik (ennél is nagyobb) külső probléma, hogy míg a másik két országban a területi-közigazgatási középszintek (Romániában a megyék, Szerbiában a vajdasági tartomány) relatíve erősnek számítanak, addig Magyarországon a megyei önkormányzatok funkciói és pénzügyi forrásai folyamatosan csökkennek.
A „túlélést" középtávon elsősorban az biztosítaná, ha a DKMT Eurorégió a jövőben - néhány nyugat-európai eurorégióhoz hasonlóan - a határ menti együttműködési programok kidolgozásában és végrehajtásában (menedzselésében) jutna a jelenleginél nagyobb szerephez. A fejlesztési ügynökség alkalmazásában állók, valamint az egyes munkacsoportok tagjai rendelkeznek a szükséges szakmai tudással és helyismerettel ahhoz, hogy a 2014 és 2020 közötti időszakban (az érintett országok kormányai közötti megállapodásokat követően) a szegedi iroda a magyar-szerb, míg a temesvári iroda a román-szerb határ menti együttműködési program közös szakmai titkársági funkcióit teljes egészében, az irányító hatósági feladatokat és jogköröket pedig részben átvegye. Így a DKMT Eurorégió munkaszervezete a földrajzi területét érintő CBC programoknak nem az egyik lehetséges kedvezményezettje (pályázó szervezete), hanem - egy eurorégió valódi funkcióját betöltve - a hármashatár-térségbeli együttműködések „kapcsolat-brókere" lehetne.
A DKMT Eurorégió esete (is) azt mutatja, hogy térségünkben a határ menti együttműködések hatékonyságának növelését elsősorban az gátolja, hogy az euroregionális törekvések nem (integrált) részei az országos és regionális fejlesztéspolitikáknak. Ennek alapvető okát elsősorban az jelenti, hogy a döntési kompetenciákkal és pénzügyi forrásokkal rendelkező központi állami hatóságoknak nincsenek pontos információik a határ menti kezdeményezésekről. A közvetlenül érintett helyi és regionális szereplők (önkormányzatok) pedig egyrészről nincsenek bevonva a határtérséget érintő fejlesztéspolitikai döntésekbe, másrészről nem rendelkeznek a céljaik megvalósításához szükséges kompetenciákkal. Ezen aszimmetriák feloldása érdekében (nemzetközi példákat alapul véve) Magyarországon is sürgető a határ menti fejlesztéspolitikai együttműködések államigazgatási szintű intézményi kereteinek a jelenleginél hatékonyabb, személyi és forrás-átcsoportosítással történő kialakítása.
A versenyképes európai határrégiók esetei azt mutatják, hogy a határ menti kapcsolatrendszerek fejlődésében nem csak a spontán piaci mechanizmusoknak, hanem a közpolitikai intézményeknek is fontos szerepe van. Egy határtérség fejlődése szempontjából kulcskérdés, hogy a határ különböző oldalainak (központi, regionális és helyi) döntéshozói felismerik-e a - piaci integráció eredményeként erősödő - kölcsönös függést, illetve képesek-e arra - a kompetenciáiknak megfelelően - közös, a kölcsönös fejlődést előmozdító megoldásokat találni.
Az „euroregionalizmus" fő mozgatórugóját kétségtelenül az EU határ menti együttműködési (CBC) programjainak keretében rendelkezésre álló pénzügyi támogatások jelentik. Ugyanakkor számos (elsősorban nyugat- és észak-európai) eurorégió esetében a partnerek már túlléptek az „adomány-koalíció" jellegű kapcsolaton, és eljutottak a kooperáció azon szintjére, hogy együttműködési szervezetük meghatározó szerepet tölt be a kormányzati és az uniós szintű szakpolitikák formálásában. E „minta-eurorégiók" kezdeményezéseinek, működési mechanizmusainak - a helyi adottságoknak megfelelő - adaptálása térségünkben is célul tűzhető ki. A sikeres eurorégiók ugyan alulról jövő kezdeményezések, létrejöttükben és fejlődésükben azonban meghatározó szerepe volt/van a központi kormányok általános attitűdjének, valamint a „szolgáltató állam" elvére épülő szerepvállalásnak is.
A politikai rendszerváltásokat követően, az uniós csatlakozásra való felkészülés során a közép-kelet-európai országok számos, Nyugat-Európában ki- és továbbfejlesztett intézményi formát vettek át, köztük az eurorégió intézményét is. Magyarország esetében például az elmúlt kb. 15 évben, - helyi és/vagy megyei önkormányzatok részvételével - mintegy 20 „eurorégió" jött lére. A kezdeményezések elsődleges céljaként pénzügyi források (uniós támogatások) megszerzése fogalmazódott meg. Ugyanakkor a közös (fejlesztéspolitikai) érdekek meghatározása, a közös problémáknak/lehetőségeknek az intézményesített együttműködés keretében történő kezelése/kiaknázása már másodlagos kérdéssé vált.
A magyar-román-szerb hármashatár térségében 1997-ben jött létre a területi-közigazgatási középszinthez tartozó szereplők (Magyarországról és Romániából megyei önkormányzatok/tanácsok, míg Szerbiából a vajdasági tartományi végrehajtó tanács) együttműködését intézményesítő Duna-Körös-Maros-Tisza (DKMT) Eurorégió. A DKMT-ről megállapítható, hogy már elért jelentősnek mondható eredményeket, ami csak egy-két további, magyarországi szereplőket is magukban foglaló határ menti együttműködésről mondható el. Az alapítás óta eltelt több mint tíz évben a partnereknek sikerült egy valóban közös szervezeti struktúrát kialakítaniuk, valamint diverzifikált forrásbevonással folyamatosan fenntartaniuk, ami a jövőben is megfelelő keretet biztosíthat a határtérség szereplői számára. A szervezet további erőssége, hogy a DKMT-együttműködés nem csak az önkormányzatok közötti kapcsolatokat intézményesíti, hanem integrál számos további, elsősorban a régióközpontokhoz köthető szereplőket (például egyetemeket, gazdasági kamarákat, egészségügyi intézményeket, környezetvédelmi és vízügyi hatóságokat stb.) is. A fejlesztési ügynökség és munkacsoportok révén a megfelelő szakmai háttér is biztosított. Így néhány területen, elsősorban az árvízvédelem, az egészségügyi intézmények közötti együttműködés és a határon átnyúló turizmus terén már megvalósultak olyan programok, melyekre a jövőben további olyan projektek építhetők, és amelyek érdemben hozzájárulhatnak a hármashatár-térség integrált fejlődéséhez.
Az elért eredmények ellenére a DKMT Eurorégió egyelőre mégsem tekinthető a régiófejlesztés kulcsszereplőjének, ami részben belső, részben külső tényezőkkel magyarázható. A legfontosabb belső akadályt az jelenti, hogy a nemzetközi (alapvetően közös forrásszerzésre irányuló) együttműködést, annak részeként a magyarországi határrégió fejlődésének előmozdítását is célul kitűző DKMT ügye magyarországi oldalon belpolitikai kérdéssé vált. A - kül- és fejlesztéspolitikai szempontból értelmetlen - belpolitikai csatározások miatt fennáll annak veszélye, hogy a magyarországi érdekeltek kiszorulnak a DKMT együttműködésből, mivel annak súlypontja a román-szerb relációra tevődik át. Ugyancsak belső - az integrált határrégió-fejlesztést szintén gátló - probléma, hogy még az aktív és elkötelezett DKMT-partnereknek is - a gazdasági fejlődés eltérő tendenciái következtében - eltérőek az elképzeléseik és törekvéseik a közös gazdaságfejlesztést illetően.
A külső akadályok egyike, hogy - a rendszeressé vált kormányfői/államfői találkozók deklarációi ellenére - eddig kevés konkrétum valósult meg a DKMT-tagok hatáskörén kívül eső (államközi megállapodást és központi költségvetési forrásokból történő finanszírozást igénylő) infrastrukturális fejlesztések terén. A másik (ennél is nagyobb) külső probléma, hogy míg a másik két országban a területi-közigazgatási középszintek (Romániában a megyék, Szerbiában a vajdasági tartomány) relatíve erősnek számítanak, addig Magyarországon a megyei önkormányzatok funkciói és pénzügyi forrásai folyamatosan csökkennek.
A „túlélést" középtávon elsősorban az biztosítaná, ha a DKMT Eurorégió a jövőben - néhány nyugat-európai eurorégióhoz hasonlóan - a határ menti együttműködési programok kidolgozásában és végrehajtásában (menedzselésében) jutna a jelenleginél nagyobb szerephez. A fejlesztési ügynökség alkalmazásában állók, valamint az egyes munkacsoportok tagjai rendelkeznek a szükséges szakmai tudással és helyismerettel ahhoz, hogy a 2014 és 2020 közötti időszakban (az érintett országok kormányai közötti megállapodásokat követően) a szegedi iroda a magyar-szerb, míg a temesvári iroda a román-szerb határ menti együttműködési program közös szakmai titkársági funkcióit teljes egészében, az irányító hatósági feladatokat és jogköröket pedig részben átvegye. Így a DKMT Eurorégió munkaszervezete a földrajzi területét érintő CBC programoknak nem az egyik lehetséges kedvezményezettje (pályázó szervezete), hanem - egy eurorégió valódi funkcióját betöltve - a hármashatár-térségbeli együttműködések „kapcsolat-brókere" lehetne.
A DKMT Eurorégió esete (is) azt mutatja, hogy térségünkben a határ menti együttműködések hatékonyságának növelését elsősorban az gátolja, hogy az euroregionális törekvések nem (integrált) részei az országos és regionális fejlesztéspolitikáknak. Ennek alapvető okát elsősorban az jelenti, hogy a döntési kompetenciákkal és pénzügyi forrásokkal rendelkező központi állami hatóságoknak nincsenek pontos információik a határ menti kezdeményezésekről. A közvetlenül érintett helyi és regionális szereplők (önkormányzatok) pedig egyrészről nincsenek bevonva a határtérséget érintő fejlesztéspolitikai döntésekbe, másrészről nem rendelkeznek a céljaik megvalósításához szükséges kompetenciákkal. Ezen aszimmetriák feloldása érdekében (nemzetközi példákat alapul véve) Magyarországon is sürgető a határ menti fejlesztéspolitikai együttműködések államigazgatási szintű intézményi kereteinek a jelenleginél hatékonyabb, személyi és forrás-átcsoportosítással történő kialakítása.
- MHT40_MA_DKMT.pdf - (892KB)
